El año 2022, el periodo de referencia del presente informe, ha estado marcado por las consecuencias de la invasión de Ucrania por parte de Rusia. El recrudecimiento de las acciones bélicas se enmarca en el conflicto armado entre los dos países, latente desde 2014, cuando Rusia se anexionó Crimea e invadió la región ucrania oriental del Donbás. Un conflicto que arraiga en el proceso de colapso de la URSS acaecido en los años noventa del siglo pasado. El hundimiento de la Unión Soviética y el subsiguiente desmembramiento del bloque del Este, si bien acabó con la guerra fría, no produjo un sistema estable de relaciones internacionales, pese a la disolución unilateral de la alianza defensiva de uno de los bloques1.
La guerra ha alterado la vida social también en los países que, como el nuestro, no están directamente involucrados en los combates. Han resucitado viejos discursos, alimentando la escalada armamentista y la propaganda belicista. Más allá del incremento de las partidas presupuestarias directa o indirectamente relacionadas con el gasto militar, en detrimento de otras, los efectos del conflicto bélico sobre la economía son notables. El terremoto económico provocado por la guerra -con epicentro en el aumento de los precios de la energía- se ha hecho sentir de manera desigual en todos los sectores productivos y en el consumo. Junto a los beneficios descomunales de las empresas del sector energético, la banca, la distribución de alimentos o la farmaindustria, otras ramas productivas –especialmente las más intensivas en energía, como las del azulejo o el aluminio- se sitúan al límite de su supervivencia.
La crisis estructural de la agricultura industrial, cuya ineficiencia energética es bien conocida, se acentúa con la subida de los precios de los hidrocarburos y otros insumos, como los fertilizantes, subidas que se trasladan, incrementadas, a los precios de los alimentos. La inflación, que ha alcanzado cifras de dos dígitos, actúa como fuerza redistributiva regresiva castigando a los hogares de menor renta, en los cuales la proporción de gasto en alimentos, energía y otros servicios básicos –como el agua- es mayor. Si bien la inflación perjudica más a deudores que a ahorradores, las sucesivas subidas de los tipos de interés de referencia por parte de los bancos centrales con el fin de enfriar la economía y contener la inflación repercuten negativamente en el coste de las hipotecas, comprometiendo aún más a las economías de los hogares medios con este tipo de préstamos. Las consecuencias económicas de la guerra intensifican las tendencias preexistentes al incremento de la desigualdad de rentas y calidad de vida globales.
Si atendemos a los países del sur global la situación es mucho más dramática. El bloqueo a la exportación del grano ucranio debido a la guerra y la prioridad efectiva de la alimentación ganadera del norte frente a las poblaciones necesitadas del sur –Yemen, Haití o Sudán del Sur por citar algunos ejemplos-, se suman a los efectos de la sequía, los conflictos bélicos locales y la pobreza estructural, creando situaciones extremas de hambruna.
La escalada de los precios de la energía fósil –y con ellos los de la electricidad- coincide en el tiempo con los proyectos de transición hacia las energías renovables como parte de la estrategia de descarbonización ligada a la mitigación del cambio climático, al tiempo que pone en evidencia las debilidades del sistema fosilista de producción y consumo. La urgencia por sustituir las fuentes de energía y la disponibilidad de subvenciones públicas ha provocado en nuestro país comportamientos especulativos y conflictos en torno a los usos del suelo, la protección del paisaje y la preservación de la biodiversidad.
Hay que recordar que el año de 2022 se anunció como el de la recuperación post-covid. En el estado español durante los últimos meses de 2021 y a lo largo del año siguiente se fueron aprobando los Proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica (PERTE) necesarios para acceder a los fondos Next Generation creados en el momento álgido de la pandemia (julio 2020). El contexto actual de recomposición de los equilibrios geoestratégicos, del que la guerra en Ucrania es un elemento central, muestra la debilidad de la apuesta incondicional por la digitalización y la innovación tecnológica como motores del crecimiento económico. La escasez de materiales estratégicos para la digitalización por un lado y el encarecimiento del suministro eléctrico por otro, han anticipado las debilidades y los límites de una salida de la crisis centrada en el mantenimiento del crecimiento y la desigualdad con el apoyo de nuevas tecnologías.
El encaje entre las medidas coyunturales orientadas a paliar las consecuencias inmediatas de la guerra y las acciones de carácter estratégico encaminadas a realizar las transformaciones estructurales necesarias para la superación de las crisis sistémicas (cambio climático, pérdida o deterioro de hábitats y extinción masiva de especies, agotamiento del modelo energético fosilista…) se ha complicado notablemente, exacerbando las contradicciones entre las respuestas en el corto y el largo plazo. Pese a ello y a que las consecuencias de la guerra en Ucrania ocupan el primer plano de las urgencias sociales, las cuestiones relacionadas con el agua siguen preocupando y recibiendo atención por parte de los agentes sociales.
El presente informe se abre con dos muestras de la continuidad de la reflexión colectiva sobre la gestión del agua en dos escalas diferenciadas. En primer lugar, se recogen las conclusiones del XII Congreso ibérico de gestión y planificación de aguas celebrado en Murcia entre los días 26 y 28 de enero de 2023. Bajo el lema de Mirando los ríos desde el mar. Viejos y nuevos debates para una transición hídrica justa, se organizaron debates en torno a cuatro áreas temáticas2 de los cuales se recogen aquí las conclusiones. Por otro lado, en octubre de 2022 se realizaron en la ciudad de Palma de Mallorca unas jornadas sobre El ciclo urbano del agua ante los retos globales, con participación directa de diversos agentes implicados en la gestión del agua urbana a diferentes escalas territoriales, con una atención especial a las peculiaridades isleñas. Las conclusiones de la jornada se reproducen en el capítulo 2.
En enero de 2023 se culminó el proceso de revisión de los planes hidrológicos con la publicación en el BOE de los del tercer ciclo. Pese a la voluntad inicial de cumplir -por primera vez- el calendario marcado por la directiva, tampoco en esta ocasión 2 Éstas fueron: Aguas de transición y costeras; Agua, conflictos y movilizaciones sociales; Transición hídrica y transición energética, y, Sostenibilidad del sector agrario.Fundación nueva cultura del agua 3 se ha conseguido. Esto se ha debido en parte, pero solo en parte, a la suspensión de los procesos de participación pública durante los meses de confinamiento. La acumulación del retraso ha tenido más que ver con las dificultades para cerrar un acuerdo entre el ministerio responsable de la política de aguas y los agentes –privados y públicos- alineados con la defensa de los intereses privativos de ciertos usuarios. La salvaguarda de los requerimientos ecológicos del Tajo frente a las expectativas de los beneficiarios del Transvase Tajo-Segura, ha constituido en esta ocasión la piedra de la discordia.
El segundo bloque del informe recoge, por un lado, una valoración de los planes sometidos a consulta pública que, con escasas modificaciones, son los finalmente aprobados y, por otro, una evaluación de los procesos de participación en los mismos basada en el análisis de las respuestas a las alegaciones presentadas por las organizaciones ambientales. En ambos casos se detecta la lentitud de los avances -cuando los hay- en la adaptación de la política hidrológica y sus instrumentos a las exigencias actuales de protección de los ecosistemas y fomento de la sostenibilidad de los usos. Pese a la exasperante lentitud de la adaptación –este año se cumplen veintitrés de la aprobación de la directiva marco del agua y un cuarto de siglo del primer congreso ibérico de gestión y planificación de aguas- la segunda revisión de los planes hidrológicos presenta algún progreso. Las mejoras son sobre todo de índole metodológica, como la armonización de criterios e indicadores en la redacción de los diferentes planes o la mejora en el acceso a la información y la disponibilidad de informes de síntesis en todas las demarcaciones. Aun así, en ocasiones sigue siendo preferible acudir a la página europea WISE, donde los datos se presentan con mayor claridad.
A continuación, se abordan cuatro aspectos relacionados directa o indirectamente con el uso del agua en el sector agropecuario, sus consecuencias y alguna de las medidas propuestas para mantener la satisfacción de las demandas en los niveles actuales. Se abre este tercer bloque con un análisis detallado de los incumplimientos de la condicionalidad de las inversiones en regadíos en el Plan Estratégico de España para la Política Agraria Común para el periodo 2023-2027 (PEPAC). Le siguen unas observaciones sobre el proyecto de Real Decreto en torno al alcance de la declaración de interés general en las actuaciones de modernización de regadíos, presentadas por la FNCA en abril de 2022 durante el periodo de información pública habilitado a tal efecto por el ministerio de agricultura. Ambos estudios inciden en la discrepancia entre los objetivos de la política de aguas y las prácticas del ministerio de agricultura en relación con el regadío.
Los efectos negativos del transvase Tajo-Segura -un proyecto conflictivo desde su concepción- han sido analizados casi siempre desde la perspectiva de la cuenca cedente, mientras se cantaban las excelencias de la agricultura industrial en las zonas del sureste ibérico regadas por las aguas del Tajo. El reciente colapso ecológico del Mar Menor ha modificado el punto de vista del análisis, poniendo el foco en las causas directas de la eutrofización de la laguna. Algunas voces interesadas intentan desviar la atención con argumentos falaces. La tercera de este conjunto de contribuciones en torno a cuestiones relacionadas con la agricultura se dedica a analizar dichas falacias y aportar los argumentos que muestran su inconsistencia.
El bloque se cierra con un análisis de conjunto del papel que está jugando la desalación marina en la actualidad como instrumento de mantenimiento o complemento Fundación nueva cultura del agua 4 de la oferta en zonas de elevado estrés hídrico y alta demanda, como las del mediterráneo ibérico. El objetivo del mismo es determinar cuáles son las principales ventajas y limitaciones y qué función debería cumplir la desalación marina en el marco de la necesaria transición hídrica justa en España. El estudio es especialmente oportuno en un momento en que los incrementos del precio de la energía, a consecuencia de las represalias de los países de la OTAN y sus aliados contra Rusia por la invasión de Ucrania, han reducido la divergencia existente entre la estimación de los costes de la energía en términos físicos y en unidades monetarias respectivamente, arrojando una nueva luz a los límites de la desalación. Frente a la traslación de dichos costes energéticos al agua desalada, el gobierno español ha reaccionado decretando una fuerte subvención del precio del m3 desalado en los próximos diez años, comprometiendo el principio de recuperación de costes de la DMA.
La contribución que cierra el informe refleja muy bien las tensiones que el nuevo contexto, marcado por la guerra y una transición energética acelerada, genera entre objetivos y principios políticos que parecían consolidados. Se trata de un minucioso análisis jurídico-político del reglamento europeo para acelerar el despliegue de las energías renovables, desde la perspectiva de su encaje en los Tratados y principios que rigen la política ambiental de la Unión Europea. El estudio muestra la utilización espuria de un instrumento de carácter económico (artº 122 TFUE) para rebajar el nivel de protección de los ecosistemas, entre ellos los acuáticos.
En conjunto, el informe que presentamos es el resultado de un esfuerzo colectivo por analizar las diferentes manifestaciones de las crisis actuales en relación con la política del agua. Sobre el trasfondo de tendencias ya hace tiempo descritas, como la extralimitación de la capacidad del planeta de soporte de las actividades humanas; la desestabilización de los sistemas globales, entre ellos el clima y con él, el ciclo hidrológico; el deterioro incesante de los ecosistemas y la extinción masiva de especies, etc. se superponen ahora episodios como la pandemia de covid-19 o la guerra ruso-ucrania que agudizan determinados aspectos de la crisis global y aceleran los procesos de cambio, incrementado al tiempo la incertidumbre acerca de la evolución futura de los mismos. En este contexto la protección de los ecosistemas acuáticos y la adaptación de los usos a las disponibilidades duraderas de agua siguen siendo una prioridad vital, que no debe ser sacrificada por las urgencias del momento.
1 El Pacto de Varsovia se disolvió formalmente el 1 de julio de 1991
2 Éstas fueron: Aguas de transición y costeras; Agua, conflictos y movilizaciones sociales; Transición hídrica y transición energética, y, Sostenibilidad del sector agrario.
